세종은 왜 ‘악법’인 부민고소금지법을 제정했을까? 역사학자들이 바라본 우리 역사 속의 행정 개혁과 소통! 현대 한국의 행정 제도는 기본적으로 서구식 행정 제도를 모델로 하여 만들어졌다. 하지만 서구식 행정 모델을 받아들였던 나라나 민족이 모두 성공적으로 이를 안착시켰던 것은 아니다. 체격이 다른 사람에게 똑같은 크기의 옷을 나누어 준다고 하여 이를 소화할 수는 없는 법이다. 즉 서구식 행정 모델을 받아들였지만, 우리는 우리 역사 속에서 발전시켜온 사회와 문화적 토대 위에서 우리에게 걸맞는 모습으로 독자적으로 발전시켰던 것이다. 따라서 현재 한국의 행정 제도를 보다 잘 이해하고 보다 나은 방향으로 바꾸기 위해서는 우리 역사 속의 행정 제도에 대한 이해가 선행되어야 한다. 이러한 취지에서 한국행정연구원은 2017년에 이어 2018년에도 역사 전공학자 10인이 보는 우리 역사속의 행정이야기를 간행하였다. 작년에는 우리나라 역사 속의 이상적인 행정체계의 모습과 행정의 실제 운영상을 살펴보았다면, 올해는 역사 속의 행정 개혁과 소통을 살펴보았다. 역사 속에서 우리 조상들이 어떻게 보다 나은 사회 체제, 보다 나은 국가 제도를 만들어 백성들의 삶을 증진시키려고 노력하였는지를 알 수 있을 것이다. 동시에 아무리 개혁 방안이 옳은 것이라고 하더라도, 개혁에 대한 지지와 이해가 없이는 개혁이 성공하거나 소기의 성과를 거둘 수 없는 법이다. 따라서 개혁을 추진해 나갈 때 이해 당사자들을 비롯한 각계각층의 사람들과 소통하며 개혁의 당위성을 이해시키는 것은 개혁안을 올바르게 작성하는 것만큼 중요하다고 생각한다. 이 책은 한국행정연구원이 기획하고 역사학자들이 연구한 우리 역사 속의 행정 개혁과 소통에 대한 글 10편을 모은 것으로, 정책 소통의 제도화와 소통 방식을 다룬 1부, 정치제도 개혁의 실현과 소통을 다룬 2부, 사회경제 개혁의 추진과 소통을 다룬 3부로 나누었다. 1부에서 우선 김인호는 고려와 조선왕조를 구분하는 하나의 지표로, 민의(民意)의 반영 방식의 차이를 든다, 민(백성)이 국가의 근본이라면 이들의 요구를 정책에 반영하는 일이 필요하였다. 고려 때는 사회적 불안감이 고조될 때마다 각종 유언비어들이 출몰, 이에 사람들이 취약해있었다. 반면 조선왕조에서는 독서층이 증가하고 성리학 이념이 자리잡게 되면서, 지역 내부의 여론이 중앙정부에 전달되는 것에 대한 필요성이 더욱 커졌다. 제도적으로 각종 언론기관에 소속된 관료들이 이를 맡는 것은 물론, 신문고와 상소 등의 적극적 활용이 이런 배경으로 이루어졌다. 민본론은 조선왕조 이후 단순하게 추상적 이념이 아니라 실질적 제도로 뒷받침되는 중요한 정책이념이 되었던 것이다. 송웅섭은 조선초 국왕들로부터 많은 제재를 당했던 대간의 언론은 성종의 즉위를 계기로 커다란 전환을 맞는 점에 주목했다. 국왕이 태종.세조처럼 초월적인 자리에 위치하기 위해 노력하기보다, 공적 제도와 질서의 핵심부에 그 위치를 설정하고 언론의 활성화와 청요직들의 영향력이 비약적으로 확대되었다. 그 의미는 왕권을 도덕적 권위와의 대비 속에서 상대화시키며 공적 정치운영의 기초를 마련했다는 것이다. 즉 도덕의 권위가 군주의 권위 위에 있다는 이른바 ‘도고우군(道高于君)’의 기치가 현실 정치에서 실질적인 힘을 발휘하게 되면서, 유교적.보편적 가치로 수렴되는 공적 가치에 대한 추구가 군주의 명령을 무조건적으로 순종하는 것보다 더 의미있는 일이라는 인식이 조선사회 전반으로 확장되는 것으로 보았다. 이근호는 영조대 대민 소통의 방법으로 시행된 임문(臨門)을 통한 국왕의 소통 방식을 살펴보았다. 영조는 시어소의 정문이나 왕조의 상징인 광화문 등지에서 여러 차례 백성들과 만남을 가졌다. 그 만남은 주로 백성들의 어려움을 듣기 위한 것이었으나, 때로는 정치적 상황의 돌파용으로 이를 활용하였다. 영조는 동포론을 내세우며 위민정치를 강조하였는데 동포론은 천하 인민의 보편성을 강조한 개념으로 ‘분(分)’을 강조하는 양반층의 인식과는 다른 것이었다. 2부에서 우선 임용한은 세종이 국가건설기라는 당시의 시대적 사명에서 볼 때 조선이 추진하 모든 제도개혁이 성공하고 자리를 잡기 위해서는 수령의 임기와 통치를 보장하고 이를 통해 군현의 실상을 파악하고, 그에 기초한 각종 제도와 경영방법을 마련하고 관행으로 정착시키는 것이 우선이라고 결정했으며 이것이 부민고소금지법이라는 극단적 방법을 채택하고 고수한 이유임을 설명한다. 그러나 이후 시대가 변화하였음에도 조선왕조는 부민고소금지법을 폐지하거나 개선하지 않았다. 이때부터 부민고소금지법은 신분제적 윤리와 수령과 향리, 사족의 절충으로 형성된 관행을 유지하는 현실안주적인 방안으로 사용된다. 특히 17세기 이후 상공업이 발달하면서 조선의 신분제가 해체되기 시작한다. 그러자 오히려 양반지식인 사회에서는 주자성리학이 근본주의적 성향을 띠기 시작하고, 사회변화에 대한 반동으로 강상범죄 처벌이 강화되는데, 부민고소금지법도 강상법으로 인식되어 고수되었다. 김용흠은 17세기 노?소론의 분열을 가져온 송시열과 윤증의 회니시비에서 정치권력을 장악하여 당파적 이익을 달성하려는 주장만 있었던 것은 아니었음을 밝힌다. 그 안에는 당시의 국가적 위기를 타개하기 위한 정책을 모색하고, 정치의 중심 문제로 끌어들이려는 지향도 존재하였다. 곧 지배층이었던 양반과 지주의 기득권을 양보하거나 폐지하는 제도개혁이 절실하였는데, 회니시비 안에는 이에 대한 찬반의 입장이 깔려 있었고 따라서 회니시비와 탕평론의 관련성을 따져보는 것이 대단히 중요한 의미를 가짐을 보여준다. 정호훈은 조선에서 법전은 정치적으로 큰 변화가 일어나던 시점에 편찬·간행되었음을 분석한다. <경제육전>은 새로운 나라 조선이 건국된 직후에 편찬되었고, <경국대전>은 세조의 통치 및 성종 초반의 정치변화를 거치면서 틀이 잡혔다. 특히, 영조와 정조는 18세기 조선에서 일어나던 여러 문제와 현안을 새로운 법전의 정비와 편찬으로 귀결지우며 해결하고자 했다. 영조대 편찬된 <속대전>은 <경국대전> 이후 300여 년의 시간이 흐르며 번잡하게 늘어난 법조문이 만들어내는 폐해를 넘어서며, 법전이 실현하는 소통을 원활하게 할 수 있는, 그리하여 관과 민이 여기에 의지하게 되는 받침돌임을 보여준다. 김웅호는 17세기 숙종대 북한산성 축성의 발의.논의.결정.추진 과정에서 활용되었던 다양한 소통방식에 대해 검토한다. 대표적인 것이 상소, 경연, 비변사 차대, 제신회의였다. 이를 통해 북한산성 축성은 당시 국토방위전략의 변화와 짝하는 것임을 보여준다. 병자호란으로 군사력 보강과 성곽의 신개축이 금지되자, 조선 정부는 국경중심 방위전략 대신 수도 근처에 보장처를 구축하고 유사시 입보하는 ‘보장처중심’으로 방위전략을 수정하였다. 보장처중심 방위전략은 영조대가 되면 유사시라도 도성민과 함께 도성을 사수한다는 도성중심 방위전략으로 다시 변화하는데, 이는 17세기 후반부터 진행된 수도 서울의 성장에 근거한 것이었다. 3부에서 박진훈은 노비 문제가 가장 심각하였던 고려후기부터 조선초기 노비제도 개혁까지의 일련의 과정에 대해 이야기한다. 노비 문제는 고려후기 국가 행정력의 약화 및 사회경제적 모순의 심화, 이로 인한 대농장의 발달로부터 비롯된 것이었다. 하지만 고려 정부는 자체적으로 이 문제를 해결할 수 없었고, 새로 들어선 조선왕조는 이념적 토대인 성리학에 근거하여 노비와 관련된 새로운 법제를 마련해 나감으로써 노비 문제의 해결을 시도하였다. 그 과정에서 조선 국왕과 조정은 노비 문제의 여러 이해 당사자들과의 소통을 통해 그들의 입장을 최대한 청취하고 반영하려고 노력하였다. 뿐만 아니라 노비 관련 담당 부서를 비롯하여 여러 유관 관청의 관료나 조정 신료들이 의견을 개진하고 열띤 논의를 통해 보다 나은 법제를 만들려고 노력하였다. 그 결과 국가, 사회를 뒤흔든 노비 문제는 조선초기에 일단락될 수 있었다. 김백철은 조선의 재정개혁이 15~16세기 경제변동인 금납화현상으로 촉발되었고, 17세기 전쟁과 기근으로 피폐해진 위기상황에 대한 조정의 능동적인 대응책이 바로 대동법으로 나타났음을 밝힌다. 대동법의 발효로 화폐와 환곡이 세제변동과 연동됨으로써 조선전기와 구별되는 후기의 경제체계로 한층 진일보하였다. 더욱이 1세기 대동법이 전국으로 확산되고 균역법까지 타결됨으로써 중앙재정은 온전히 통합되고 국가총예산의 운영이 가능해졌다. 이 같은 사회경제적 변동양상은 공시인이나 공노비 등과 같은 사회신분에까지 영향을 미쳤을 뿐 아니라, 정치사상 측면에서 백성관의 재인식에도 막대한 영향을 미쳤다. 그리하여 실학담론에서 재야지식인의 주장은 무능한 조정에서 전혀 채택되지 못하였다는 통념적 인식과 달리, 유형원이나 정약용의 개혁안은 조정의 정책과 상당한 연속선상에 있었음을 보여준다. 노혜경은 조선시대 주택법의 변화상황과 함께 영조가 시행한 ‘여염집 탈취금지령’을 통하여 정부가 법과 행정망을 동원해 시장에서 벌어지는 경제현상과 부조리에 대해 어떻게 대응하였는지를 고찰한다. 이 법령의 장점은 사회의 부조리와 백성들의 고충을 정부가 좌시하지 않겠다는 강력한 의지를 표명한 것으로, 실제 불법행위가 상당히 줄어드는 결과를 가져왔다. 반면 단점은 강제적인 조치가 근본적인 대책이 될 수 없을 뿐만 아니라 선의의 피해자를 양산했다는 것이다. 사회 현안과 부조리에 대한 행정기관의 역할은 어느 시대나 부정할 수 없다. 그러나 영조 사례에서 보듯이 아무리 의지가 선하고 현실적 필요성이 절실하다고 해도 행정적 개입은 언제나 현명해야 하며 다양한 부작용을 섬세하게 검토해야 하고, 반드시 근원적 대책을 병행해서 그것을 보완하는 정책으로 가야한다. 이것이 영조의 여염집탈취금지령이 우리에게 주는 교훈이다. 우리 선조들이 세운 고려나 조선왕조가 여타 나라와 달리 500여 년 동안 유지될 수 있었던 이유는 국가의 행정체계가 동시대 다른 어떤 나라보다도 우수했기 때문이다. 또한 현재 우리나라가 당면한 여러 문제들의 원인도 역사의 발전과정에서 나왔을 가능성이 크므로, 그 진단을 위해 우리 역사에 대한 정확한 이해가 선행되어야 한다. 그런 점에서 우리 역사속 행정 각 분야의 제도적 운영과 그를 다루는 왕과 정부관료, 지식인층, 백성들 간의 소통 과정을 세밀하게 복원한 이 책의 각각의 주제들은 행정학 연구자뿐 아니라 실제 행정을 담당하고 있는 관료나 공무원들에게 많은 시사점을 줄 수 있다. 필자 소개 김백철 계명대학교 인문국제학대학 사학과 교수 김용흠 연세대학교 국학연구원 연구교수 김웅호 서울역사편찬원 전임연구원 김인호 광운대학교 인제니움학부대학 교수 노혜경 호서대학교 창의교양학부 교수 박진훈 명지대학교 인문대학 사학과 교수 송웅섭 서울대학교 규장각한국학연구원 책임연구원 이근호 명지대학교 객원교수 임용한 KJ인문경영연구원 대표 정호훈 서울대학교 규장각한국학연구원 교수