1. 정치와 무관한 삶이란 한순간도 존재하지 않는다 정치란 무엇인가. 정치는 집합적인 의사 결정이며, 두 사람 이상이 모여서 하는 모든 결정은 집합적 의사 결정이다. 연인이 데이트를 위해 어떤 영화를 볼지, 친구들이 어떤 식당에 갈지 등을 결정하는 것도 집합적 의사 결정이다. 그렇게 보면 우리는 동료, 연인, 친구, 가족 간에 매순간 집합적 의사 결정을 하고 있는 셈이다. 집합적 의사 결정이 정치적 행위인 이유는 권력이 개입되기 때문이다. 권력이란 다른 사람이 원하지 않아도 따르도록 할 수 있는 힘을 말하며, 이 때문에 필연적으로 (다수결 방식을 생각하면 이해하기 쉽듯이) 다수와 소수가 나뉜다. 2. 다수 지배와 소수 보호라는 상충하는 두 원리 민주주의는 다수 지배와 소수 보호라는 서로 상충하는 원리에 기반해 작동한다. 다수가 소수를 지배하면 소수의 권리가 침해될 수 있는 반면, 소수가 다수를 전적으로 견제할 수 있으면 다수 입장을 효율적으로 반영하기 어려워진다. 그렇다면 다수 지배와 소수 보호라는 상충하는 두 원리 중 어떤 원리를 얼마나 더 반영하는 제도가 바람직한가? 이 책은 이 질문과 함께 대의 민주주의와 정치제도의 작동 원리에 관한 질문에 답을 찾아 가며, 국민주권을 실현하기 위한 정치제도를 모색하고 있다. 3. 한국 민주주의의 문제는 민주주의라는 정치제도의 구조적인 문제 저자는 서문에서, 사회과학적 지식의 한계를 잘 알기에, 사회문제를 진단하고 해법을 처방하려는 이 책의 시도가 얼마나 불완전하고 위험한지도 알고 있다며 다음과 같이 말한다. “그럼에도 불구하고 이 책을 집필한 이유는 한국 민주주의의 문제에 대한 정치권에서의 논의는 권력 집중이나 지역주의와 같은 현상적이고 지엽적인 문제에 천착하고 있고, 정치권의 개혁 방안은 당리당략에 따라 선진 민주주의국가의 제도를 변경하는 수준에 머물러 있기 때문이다. 이 책에서 저자는 한국 민주주의의 문제를 단지 한국에 국한된 문제로 이해하기보다 민주주의라는 정치제도의 구조적 문제로 이해하며, 따라서 민주주의와 관련된 여러 근본적인 질문들로부터 논의를 전개한다.” 이 책에서 내용을 본격적으로 다루는 2~8장은 모두 40절로 구성되어 있으며, 40절의 제목은 모두 질문으로 이루어져 있다. 40개의 질문들은 ①정치와 민주주의 그리고 정치제도와 관련된 근본적인 질문, ②한국 민주주의 문제들을 진단하는 질문, ③한국 민주주의 문제들에 대한 제도적 처방과 관련된 질문으로 구성되어 있다. 이 책을 읽기 전에 목차의 40개 질문들에 대해 미리 고민해 보면 이 책을 비판적으로 읽는 데 도움이 될 것이다. 이 책의 주장을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 대의 민주주의는 정치의 시장 거래화 및 대리인 문제라는 구조적인 문제를 안고 있다. 둘째, 한국의 협애한 정당 체제와 소선거구 중심의 선거제도는 한국 민주주의의 고질적인 문제들을 야기한다. 셋째, 시민사회 집단들에 의한 상향식 당내 후보 선발 방식과 부분 개방형 명부 비례대표 선거제도는 정치의 시장 거래화와 대리인 문제를 억제한다. 넷째, 이 책이 제안한 선거제도와 다수결 입법 규칙 그리고 대통령제가 조합된 정치체제는 다수의 크기에 따라 다수와 소수의 이익 균형을 효율적으로 조정하고 의원들의 정책 경쟁 동기를 촉진한다. 통념에 대한 문제 제기와 다르게 보기 한국에서는 보수 정권이 경제와 안보에 강한 반면, 진보 정권은 소득 불평등을 완화한다는 생각이 일반적이지만, 저자는 이런 통념이 허구라고 주장한다. 사람들은 또한 명문대 출신에 관직 경력이 화려한 사람이나 언론 매체에 자주 등장하는 명사들이 국민의 대표로서 역량이 더 뛰어나리라고 믿지만, 6장은 이런 믿음이 편견임을 이야기한다. 한국의 정치 발전을 가로막는 지역주의를 타파하면 정책 대결이 촉진될 것이라는 일반적인 관점과 달리, 이 책은 4장에서 지역주의가 사라진다 해도 정책 대결이 촉진되기보다 혈연, 학연, 또는 후보의 개인적 이미지에 의존하는 인물 중심의 정치 경쟁은 변함없이 유지될 것이라고 주장한다. 지역주의를 타파해야 정책 대결이 촉진되는 것이 아니라, 정당들이 선명한 정책 경쟁을 해야 지역주의가 억제된다는 것이다. 고등학교 교과서는 내각책임제가 권력을 분산하는 제도라고 가르치며, 정치권과 법학자들의 주장도 크게 다르지 않다. 6장에서 필자는 내각책임제가 오히려 행정부 수반의 권한을 강화하며, 미국의 순수한 대통령제가 대통령 권한을 약화한다고 이야기한다. 많은 사람들은 권력 분산 또는 직접민주주의가 민주주의를 발전시킨다고 믿지만, 8장에서 필자는 민주주의국가에서 권력 분산 및 직접민주주의는 민주주의의 질과 무관하다고 주장한다. 정치권에서는 비례대표제가 다당제를 산출하고 그 결과 협치를 증진한다고 말하지만, 이 책은 8장에서 대통령제의 경우 정당의 수가 증가한다고 해서 협치가 항상 증진되는 것은 아님을 보여 준다. 책의 구성 2장에서는 정치와 민주주의가 어떻게 작동하는지를 설명한다. 경제에서는 상품과 노동에 대한 수요와 공급이 이들의 가격을 결정하고, 상품 가격과 노동 가격은 차례로 부의 재분배를 초래한다. 공급에 비해 수요가 많은 상품과 노동의 가치는 올라가고, 희소한 상품을 생산하거나 희소한 노동을 공급하는 사람은 더 많은 부를 얻게 된다. 정치는 권력을 통해 부를 재분배하는 행위다. 자신에게 유리한 정책을 만들기 위해 영향력을 행사할 수 있는 사람이나 집단은 더 많은 부를 얻는다. 민주주의가 정상적으로 작동하면, 모든 유권자들은 동등한 정치적 영향력을 행사하고 다수의 정책적인 선호가 반영될 것이다. 민주주의가 정상적으로 작동하지 않으면, 소수의 유력 세력이 과다한 영향력을 행사해 자신이 원하는 정책을 얻는다. 경제적 유력 세력들이 재력을 통해 자신이 원하는 정책을 얻는다면, 시장에서 상품을 사듯이 이들이 정책을 사는 것과 마찬가지다. 이 책은 이런 현상을 정치의 ‘시장 거래화’라 부른다. 2장은 정치제도를 통해 정치의 시장 거래화를 어떻게 억제할 수 있는지를 설명한다. 3장에서는 한국에서 다수가 어떻게 형성되는지를 설명한다. 이 장에서는 먼저 한국에서 어떤 정치적 균열이 형성되었는지를 살펴본다. 계급 균열이 깊게 형성된 서구 국가에서 유권자의 정치적 태도를 결정하는 주요 균열은 계급이었다. 이는 노동자나 서민이 좌파나 진보 정당을 지지하고, 자본가나 부유층은 우파 또는 보수 정당을 지지하는 것을 의미한다. 그러나 남북이 분단된 한국에서는 정치 균열로서 계급 균열이 형성되지 못했다. 해방 이후 미 군정은 좌파 세력을 척결했고 권위주의 정권에서 우파 정당과 좌파 정당이 동등하게 경쟁할 조건이 마련되지 못했다. 민주화 이후에도 진보와 보수의 대립은 대북 문제를 중심으로 전개되었으며, 유권자들의 정치적 태도는 재분배 정책보다 대북 정책을 중심으로 갈라졌다. 한국전쟁의 비극을 경험하고 권위주의 정권의 반공 이데올로기에 의해 의식화된 한국 유권자 다수는 강경한 대북 정책을 선호하게 되었다. 한국 유권자는 주요 진보 정당과 주요 보수 정당 간 재분배 정책의 입장 차이를 크게 느끼지 못했고, 재분배 정책보다 대북 정책이 더 중요한 선거 이슈로 작동했다. 보수 정당은 선거 때마다 색깔론을 이용해 대북 이슈를 부각하려 했다. 정당들은 또한 자신들의 긍정적인 이미지를 가공 생산하고 이를 통해 유권자들의 표심을 끌어들였다. 권위주의 정권에서 경제 발전을 경험한 유권자들을 상대로 보수 정당은 자신이 진보 정당보다 경제 능력이 우월하다는 프레임을 형성시켰다. 진보 정당은 보수보다 진보가 더 도덕적이라는 프레임을 통해 보수와 경쟁했으나, 보수의 색깔론과 경제 능력 프레임을 상대로 도덕성 프레임은 힘을 발휘하지 못했다. 보수 정권이 IMF 사태나 최순실 사태와 같은 파국적인 사태를 촉발하기 전에는 대부분 선거에서 보수에 유리한 다수가 형성되었다. 3장에서 제시한 경험 자료는 우리의 통념과 다른 결과를 보여 준다. 보수 정당이 진보 정당보다 안보에 더 집중한다거나 진보 정당이 보수 정당보다 경제적 약자를 더 배려할 것이라는 믿음을 뒷받침할 만한 차별적인 재정지출은 이루어지지 않았다. 오히려 보수 정권보다 진보 정권에서 경제성장률이 더 높았고 무기 수입액 역시 진보 정권에서 더 증가했다. 이와 더불어 진보 정권에서 실업률이 증가하고 소득 불평등도 심화되었다. 그러나 차이는 거의 무시할 수준이었다. 정권이 교체되어도 정치 엘리트 사이에서 이권이 재분배되는 것 이상의 근본적인 사회경제적 변화는 일어나지 않았다. 보수는 경제와 안보에 강하고 진보는 경제적 약자에 유리하다는 통념은 실체가 없는 것으로 나타났다. 4장에서는 영호남에서의 지역주의 투표의 특성을 설명한다. 지역주의 투표는 지역주의 요소와 이념적 요소로 구성되어 있다. 지역주의 요소는 지역 정당이 가져다줄 정치적?경제적 혜택에 대한 기대와 지역 정체성과 같은 심리적 정서를 포함한다. 이 장에서는 영호남에서의 지역주의적 요소와 이념적 요소가 어느 정도인지 그리고 두 요소의 상대적인 중요성이 어떻게 변해 왔는지를 분석한다. 또한 지역주의 투표의 원인을 분석하고 지역주의를 억제할 이론적 해법을 제시한다. 지역주의 투표는 지역 정당 간 정책 차이가 선명하지 않아 발생한다. 따라서 정당 간 정책 차이가 줄어들수록, 유권자가 지역주의 투표를 할 가능성은 증가한다. 이런 설명에 따르면, 지역주의는 독립변수가 아니라 종속변수다. 즉, 지역주의가 사라지면 자동으로 정책 경쟁이 초래되는 것이 아니라, 선명한 정책 대결이 지역주의를 억제한다. 5장에서는 정치제도의 작동 원리를 설명한다. 정치제도란 국민들의 뜻을 모으기 위한 의사 결정 규칙들의 집합체다. 민주주의국가들은 국민들의 뜻을 모으기 위한 다양한 방식의 의사 결정 규칙들을 사용한다. 민주주의국가들이 주로 사용하는 방식은 다수결 제도다. 정치적 의사 결정은 필연적으로 다수와 소수를 나눈다. 소수는 다수의 결정이 마음에 들지 않아도 따라야 한다. 이처럼 원치 않는 결정에 순응해야 하기 때문에 치르는 비용을 ‘순응 비용’이라 부른다. 다수는 소수에게 막대한 순응 비용을 초래할 위험한 결정을 할 수 있다. 민주주의국가에서는 다수의 횡포로부터 소수를 보호하기 위한 제도적 장치들을 마련한다. 초다수결제나 합의제는 소수를 보호할 수 있는 의사 결정 방식이다. 그러나 이런 제도는 의사 결정을 도출하는 데 많은 시간과 노력, 즉 ‘거래 비용’을 발생시킨다. 그뿐만 아니라 소수가 다수를 무력화해 소수의 횡포가 초래될 수 있다. 5장에서는 한 국가의 정치체제를 다수 지배 원리를 중시하는 다수제 모형과 소수 보호의 원리를 중시하는 합의제 모형으로 구분하고, 다양한 정치제도들이 한 국가의 정치체제에 어떤 영향을 미치는지를 설명한다. 이 장에서는 또한 한국의 권력 구조, 선거제도, 의회 제도, 중앙정부와 지방정부의 관계, 사법부와 중앙은행 독립성과 관련된 정치제도들을 살펴보고, 한국이 다수제와 합의제 중 어떤 모형과 더 가까운지를 분석한다. 이런 분석을 통해 한국 정치제도는 다수제와 더 가깝다는 분석 결과를 도출하고, 한국 정치제도의 개혁 방향을 제시한다. 이 장에서는 구성원의 선호가 이질적일수록 합의제적 성격을 강화하는 제도 개혁이 필요하다는 사실을 설명하고, 경제적 양극화와 문화적 다변화가 심화되는 한국에서는 합의제적 요소를 강화할 필요가 있다고 주장한다. 6장에서는 민주주의국가에서 누가 국민을 대표하는지를 다룬다. 이를 위해, 시대의 흐름에 따라 정당들의 대표 기능이 어떻게 변해 왔는지를 리처드 캐츠와 피터 메이어의 정당 모형 이론을 통해 설명한다. 이들에 따르면, 정당은 점점 시민사회 영역에서 국가 영역으로 이동하면서, 시민사회 집단의 대변인 역할을 수행하지 않게 되었다. 19세기 말에는 기득권 집단을 대표하는 엘리트 정당이 만들어졌다. 19세기 말부터 20세기 중반을 지배한 대중정당은 시민사회의 대리인 역할을 수행했다. 1950년대부터 포괄 정당이 확산되면서 정당은 국가와 시민사회 사이에서 중립적인 중개인 역할을 담당하게 되었다. 1970년대부터 카르텔 정당이 들어서면서 정당은 자신의 기득권을 유지하기 위해 국가 내부로 침투해 국가 대리인 기능을 수행했다. 한국 정당은 어떤 정당 모형에 속하는가. 대중정당을 경험하지 않은 한국 정당은 시민사회의 대리인 역할을 담당해 본 적이 없으며, 엘리트 정당, 포괄 정당, 카르텔 정당의 특성이 혼재되어 있다. 6장에서는 또한 영국?프랑스?독일?네덜란드?노르웨이?이탈리아를 포함하는 서구 6개 민주주의국가 의원들의 사회 배경을 분석해 서구 정당들이 시민사회와 얼마나 연계되었는지를 평가했다. 1990년대 후반 서구 6개국 의원의 전직을 분석한 결과, 일차산업 종사자, 공공 부문 종사자, 노동자, 경영인?사업가 및 소상공인을 포함하는 직능 집단 출신이 대부분의 국가에서 50% 이상을 차지했다. 이 국가들에서는 고위 공직자, 변호사?판사, 교수 및 언론인 같은 정치 엘리트가 차지하는 비율이 40% 정도였고, 여성 의원이 차지하는 비율은 20% 정도였다. 민주주의 수준이 가장 높다는 노르웨이의 의원들 중 학사 취득자의 비율은 20%밖에 안 되었고, 프랑스의 경우 학사 출신 비율이 84%로 가장 높았다. 또한 한국 국회의원의 특징을 파악하기 위해 이들의 사회 배경과 신상을 분석한다. 민주화 이후 지역구 의원 중 정치 엘리트 집단의 비율이 80%대에 달하는 반면, 직능 집단 출신의 비율은 5%를 넘지 못했다. 직능 대표성을 확보하기 위한 취지로 만들어진 비례대표 의석마저도 정당과 상관없이 정치 엘리트가 지배했다. 여성 의원은 16대 총선부터 조금씩 증가하고 있으나 20대 국회 이후 10%를 가까스로 넘기고 있으며, 여성 후보는 남성 후보보다 당선율이 더 낮은 것으로 나타났다. 민주화 이후 국회의원의 학력을 분석한 결과, 90% 이상이 학사 취득자이며 점점 석사 취득자가 증가하는 것으로 나타났다. 석사 취득자의 당선율은 학사 취득자보다 더 높은 것으로 나타났다. 6장의 분석은 국회의원들이 시민사회 집단들의 이익을 대변하는 집단이라기보다 자신들의 권력과 이권을 추구하는 직업 정치인 집단이라는 사실을 보여 준다. 7장은 민주주의의 서로 다른 정치제도가 어떤 입법 결과를 도출하는지를 분석한다. 이 장에서는 선거제도, 정부 형태, 입법 규칙의 서로 다른 조합이 산출하는 ?단순 다수제+의회제+다수결 입법 규칙 체제, ?단순 다수제+대통령제+다수결 입법 규칙 체제, ?단순 다수제+대통령제+초다수결 입법 규칙 체제, ?비례대표제+의회제+다수결 입법 규칙 체제, ?비례대표제+ 대통령제+다수결 입법 규칙 체제, ?비례대표제+대통령제+초다수결 입법 규칙 체제에서 초래되는 입법 결과가 다수와 소수 중 누구의 입장을 더 대변하는지를 분석한다. 이에 따르면 의회제에서는 다음과 같은 결과가 초래된다. 양당 의회제에서는 다수 입장이 채택되나 소수를 보호하기 어렵다. 다당 의회제에서는 어떤 연합 정부가 형성되는지에 따라 입법 결과가 달라진다. 그러나 어떤 연합 정부가 형성될지를 예측하기 어렵고, 소수 정부가 형성되면 다수 야당보다 소수 정부의 입장이 더 반영될 수 있다. 대통령제에서는 다음과 같은 결과가 초래된다. 첫째, 양당 체제에서 다수결 입법 규칙을 사용하면 다수 입장을 가장 효율적으로 반영하는 반면, 소수를 보호하기 어렵다. 둘째, 양당 체제에서 초다수결 입법 규칙을 사용하면 소수를 가장 잘 보호할 수 있으나, 입법적 교착이 심화된다. 셋째, 이런 두 극단적인 정치제도 사이에 있는 다당 다수결제와 다당 초다수결제 중 다당 다수결제가 입법적 교착을 크게 심화하지 않으면서도 소수를 보호할 가능성이 높다. 8장에서는 권력 분산형 정치제도와 직접민주주의가 민주주의의 질과 무관하다고 주장하고, 이에 대한 이론적?경험적 근거를 제시한다. 다음은 한국 민주주의가 정상적으로 작동하지 않는 이유로 대리인 문제와 정치의 시장 거래화 문제를 제시한다. 권력 집중, 부정부패, 지역주의, 인물 투표 및 책임정치의 부재와 같은 현상들은 정치인이 정책 경쟁을 회피하고 위임받은 권력을 자신의 권력 유지를 위해 사용하기 때문에 발생하는 대리인 문제로 진단한다. 권력형 비리는 유력 정치인들과 결탁 세력 간의 후견적 관계에서 발생하는 전형적인 정치의 시장 거래화 현상으로 진단한다. 다음은 정치제도가 대리인 문제와 정치의 시장 거래화 문제와 어떻게 연관되어 있는지를 설명하고, 대통령제와 의회제(내각책임제) 중 한국에서의 권력 집중 문제를 해소하는 데 어떤 제도가 더 적합한지를 설명한다. 8장에서는 또한 정치제도 개혁 방안을 제시한다. 8장의 개혁 방안 설계는 대의 민주주의에서 누가 누구를 대변해야 하는가라는 질문으로부터 출발한다. 두 질문에 답하기 위해, 당 간 차원 대표성과 당내 차원 대표성이라는 개념을 제시한다. 당 간 차원 대표성이 높은 체제는 다수의 크기에 따라 다수와 소수의 이익 균형을 효율적으로 조정하는 체제다. 당내 차원 대표성이 높은 체제는 의원들이 자신이 대변하는 시민사회 집단의 이해를 반영하기 위해 정책적으로 경쟁하는 체제다. 8장의 분석은 명부 비례대표제와 다수결 입법 규칙이 조합된 대통령제가 당 간 차원 대표성을 극대화한다는 결과를 산출한다. 이 체제는 지배적인 다수가 형성되었을 때 다수의 입장을 반영한다. 그렇지 않을 경우 이 체제의 입법 결과는 소수의 입장 쪽으로 이동하지만 다수의 입장을 상대적으로 더 반영한다. 8장은 또한 당내 차원 대표성을 증진할 방안으로 상향식 당내 후보 선발 및 명부 순위 결정 방식을 제안한다. 마지막으로 이 책의 개혁 방안이 어떻게 정치 양극화를 해소하고 협치를 증진하며, 동시에 대통령 권한을 약화하고 지역주의를 억제할 수 있는지를 설명한다