머리말 제 1 장 왜 우리는 선거제도와 정치제도를 바꿔야 하는가? 1. 우리 사회의 중요한 문제들이 방치되고 있다 1) 핵심 문제는 무엇이고, 왜 해결되지 않고 있는가? -시험에 합격했다고 수많은 기득권을 보장하는 것은 공정이 아니다 (불평등과 불공정, 그리고 승자 독식) - 매년 2천 명이 넘는 노동자가 일하다가 죽는데도 제도는 바뀌지 않는다 (정치의 무능과 사회정의의 실종) 2) 불평등과 승자 독식을 해결할 방안은 무엇인가? -소득격차를 줄이는 것이 교육개혁의 핵심이다 -노동과 노동자를 중시하는 사회를 만들어야 한다 -비정규직 문제를 해결하고 ‘동일가치노동 동일임금’ 원칙을 실현한다 -갑질 방지를 위해 복지시스템을 강화한다 -부동산 문제 해결을 위해 지방분권을 강화한다 2. 문제 해결의 주체인 정치가 제대로 작동하지 않는다 1) 우리 정치는 왜 사회적 약자를 대변하지 못하나? -시장에서 어묵을 먹는다고 서민 정치를 하는 것이 아니다 (사회적 약자를 위한 정치의 부재) -서민을 위한 정치인이나 정당이 없다 (양당제의 문제점) 2) 문제가 많은데도 우리 정치는 왜 변하지 않을까? -정치권에 일자리가 없어 청년이 들어오지 않는다 (당원 없는 정당과 너무 적은 선출직 자리) -의원 수를 늘려야 기득권이 사라지고 정치가 활성화된다 (국회의원과 지방의원의 정수 확대) -베이비 붐 세대 은퇴자와 함께 풀뿌리 민주주의를 시작하자 (읍/면장과 읍/면의회의 부활) 3. 정치가 제 역할을 하려면, 선거제도와 정치제도를 바꿔야 한다 1) 우리 정치권은 왜 승자 독식이 되었을까? -한국 사회는 약육강식의 정글이다 (선거제도와 권력구조의 영향) - 우리 정치제도는 철저하게 승자 독식이다 (소선거구 단순다수제, 양당제, 대통령제, 중앙집권제) 2) 한국 정치를 바꿀 대안은 무엇인가? -소수 의견도 반영되도록 합의제 시스템을 도입한다 (비례대표제, 다당제, 내각제, 연방제) -미국이나 일본이 아니라 독일 모델이 우리에게 적합하다 (독일 모델의 필요성) -좋은 사람을 뽑는 것보다 좋은 제도를 만드는 것이 더 중요하다 (제도의 중요성) 제 2 장 왜 우리는 선거제도를 ‘연동형 비례대표제’로 바꿔야 하는가? 1. 기존의 선거제도는 유권자의 뜻을 반영하지 않는다 1) ‘소선거구 단순다수제’는 어떻게 표심을 왜곡할까? -실제 선거에서는 거대 양당의 후보를 찍을 수밖에 없다 (승자 독식과 사표 심리에 따른 유권자의 의사 왜곡) -득표율은 73.5%인데, 의석 비율은 94.9%이다 (단순다수제의 문제점) 2) 왜 내가 원하는 후보를 당선시킬 수 없을까? -선거제도에 따라 선거 결과와 정당 체제가 달라진다 (선거제도의 중요성) -선거제도는 다양하다 (다수대표제, 비례대표제, 혼합형 선거제도) -한국과 독일의 선거제도는 비슷해 보이지만 전혀 다르다 (혼합형 선거제도의 병립형과 연동형) 2. ‘연동형 비례대표제’에서는 민심에 따라 의석수가 결정된다 1) 독일의 ‘연동형 비례대표제’란 무엇인가? -모든 유권자의 한 표, 한 표가 그대로 의석수에 반영된다 -연동형 비례대표제의 ‘비례대표’는 현행 우리의 비례대표와 다르다 (서로 다른 의미의 비례대표) -권역별 비례대표제를 시행해야 지방정치가 발전할 수 있다 (권역별 비례대표제) 2) 공직선거의 후보 선출, 즉 공천은 어떻게 해야 할까? -한국은 정당 지도부가, 독일은 지역에서 당원이 후보를 뽑는다 한국: 공천심사위원회 + 당 대표 / 지도부 독일: 당원의 비밀투표 3. 비례대표제를 도입하면, 정당개혁과 정치개혁이 가능하다 1) 어떻게 정당개혁과 정치개혁이 가능한가? -독일의 선거에서는 ‘중복출마’가 가능하다 니더작센주 사례 중복출마의 실제 사례 -비례대표제에서는 정당의 역할이 커지고, 이는 정치를 변화시킨다 2) 한국은 왜 연동형 비례대표제를 도입하지 못하고 있는가? -거대 양당의 욕심과 ‘비례대표’에 대한 오해 때문이다 -연동형 비례대표제를 도입하려면, 먼저 다음 사항을 결정해야 한다 (연동제 비례대표제 도입 시 선결과제) 국회의원 정수 확대 지역구와 비례대표의 의석 격차 축소 광역 단위별 ‘권역별 비례대표제’ 도입과 광역 단위 축소 봉쇄조항 변경: 정당 득표율 5% 또는 지역구 3석으로 선거구 획정은 인구비례로 주변 지역을 포함할 수 있어야 제 3 장 왜 우리는 대통령제를 내각제로 바꿔야 하는가? 1. 대통령제가 한계에 도달하여 새로운 정부형태가 필요하다 1) 한국 정치는 왜 대통령 선거에만 매달리는 걸까? -전직 대통령의 비극에서 보듯이 대통령제는 이제 한계에 봉착했다 (대통령의 비극과 대통령제의 한계) -네거티브 위주의 권력투쟁이 일상이 되었다 (제왕적 대통령제의 문제점) 공개적 권력투쟁과 권위 훼손, 그리고 정치에 대한 실망 한국 대통령제에서 정권의 획득과 유지 2) 대통령제에서는 왜 사회적 과제를 해결하기 어려운가? -정치시스템상 다양한 의견을 반영하기 어려운 구조다 (승자 독식의 구조) 입법권의 부재와 유권자의 의사 반영 미흡 상대를 부정하는 진영 대결과 레임덕 문제 -사회문제의 성격이 복잡하고 다양해졌다 (다원화된 이해관계) 옳고 그름의 문제가 아닌 양보와 타협의 문제 사회·경제시스템의 변경이나 입법의 어려움 -대통령제를 대신할 새로운 제도가 필요하다 (내각제의 필요성) 2. 내각제에서는 정당 간 합의로 문제해결이 가능하다 1) 내각제 (의회중심제) 란 무엇인가? -내각제에서 정권 유지는 의회의 과반 확보에 달려있다 (내각제의 특성) -내각제에서는 정당의 역할이 결정적이다 (정당 역할의 중요성) 2) 독일 내각제에서는 어떻게 권력이 분산되는가? -독일의 정치시스템 연방대통령 -입법부: 진정한 국민의 대표, 정치의 중심 연방의회(Bundestag) / 연방상원(Bundesrat) -행정부: 연정에 따른 권력의 분점 연방총리(Bundeskanzler) / 연방정부 -사법부: 사법권 분산과 재판 독립 사법 시스템의 수평적 분산 사법 시스템의 수직적 분산 한국과 독일의 법조인 수 비교 -검찰권과 검찰조직의 분산 -경찰과 기타 정보기관 (참고) 독일의 법조인 충원 방식 3. 내각제를 도입하면, 권력을 분산하고 정치를 바꿀 수 있다 1) 한국은 왜 지금 내각제가 필요한가? -독일 정치에서는 네거티브를 찾아보기 어렵다 (독일 내각제에서 정권의 획득과 유지) -한국에서 내각제를 꺼리는 이유는 과거의 실패 경험 때문이다 -‘선출된 군주’의 왕조시대에서 벗어나려면, 이제 내각제가 필요하다 (대통령제와 내각제의 차이) -광역단체장도 광역의회에서 선출해야 한다 (보궐선거의 불필요) -이원집정부제가 아니라 내각제가 정답이다 (이원정부제의 문제점) 2) 내각제 도입은 왜 선거제도 변경을 전제로 해야 하나? -국회가 진정한 국민의 대표로 채워지지 않고 있기 때문이다 제 4 장 왜 우리는 독일식 연방제를 도입해야 하는가? 1. 권력 분산으로 지방 소멸을 막을 수 있다 1) 한국에서 연방제 수준의 지방분권이 필요한 까닭은? -과도한 중앙 집중으로 지방이 몰락하고 있다 중앙과 지방의 격차가 심각한 이유 -연방제는 지역 발전과 정치 활성화를 가져온다 2) 한국의 지방분권을 강화하기 위한 핵심 과제는? -광역단체에 입법, 행정, 사법권을 보장한다 -선거로 읍 / 면장을 선출하고 읍 / 면의회를 구성한다 -선출직과 임명직의 권력/ 권한을 분산하고 견제한다 -독일식 연방상원제도를 도입한다 2. 독일 연방제는 우리 지방자치의 모델이 될 수 있다 1) 도대체 ‘연방제’란 무엇인가? -중앙집권 정도에 따라 국가연합, 연방국가, 통일국가로 나뉜다 -연방제 국가에서는 국가권력이 중앙정부와 지방정부에 분산된다 보충성 원칙/연방제 종류 -독일 연방제의 역사적 배경 독일연합 / 북독일연합 / 독일제국 / 바이마르공화국 / 나치제국 / 연합국 점령기와 동서독 시대 / 독일 통일 2) 독일 연방제의 구조와 제도적 장치는? -독일 헌법과 연방제 광역 단위 = 주 단위(Landesebene) / 기초 단위(Kommunale Ebene) -연방제의 제도적 장치 입법권/사법 시스템/조세제도/재정조정제도 3) 독일 지방정부(주 정부)의 구체적 형태는? -입법부: 란트탁(Landtag, 주 의회) -행정부: 주 정부(Landesregierung) 주 정부(지방정부)의 호칭 / 주 정부의 연정 사례 / 주 정부의 주요 과제 -사법부: 주 상급법원 - 주 법원 - 지원 -주 차원의 직접민주주의 4) 독일 기초자치단체의 구체적 모습은? -크라이스(Kreis, 군) 크라이스 자치 / 크라이스탁(Kreistag, 군 의회) / 크라이스 차원의 직접민주주의 -게마인데(Gemeinde, 읍/면) 독일 지방자치의 역사 / 게마인데의 자치권 / 게마인데의 주요 업무/ 게마인데의 재정/기초자치헌법(게마인데규정) / 게마인데랏(Gemeinderat, 읍 / 면의회)/게마인데 현황/ 게마인데 차원의 직접민주주의 -자치시(Kreisfreie Stadt) 독일 쾰른시와 한국 성남시 비교 3. 연방제 도입을 위해서는 선행조건이 필요하다 1) 광역 단위를 축소해야 하는 이유는? -17개 광역시/도를 10개 정도로 통합해야 한다 2) 지방 선거제도를 개정해야 하는 이유는? -독일의 주 의회 선거제도와 한국의 광역의회 선거제도 -독일의 기초선거와 한국의 기초선거 맺음말 주석 참고문헌